ประเด็นที่ต้องพิจารณา

1. รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

ประเด็นนี้เป็นที่ชัดเจนว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในปี 2555 และปี 2564 รัฐสภาสามารถใช้บทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้
โดยให้ประชาชนได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่เท่านั้น

2. จะให้ประชาชนลงมติในขั้นตอนใด

ประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ชี้ชัดเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่อยู่ระหว่าง การพิจารณาของรัฐสภาในวาระที่สาม ว่าจะลงมติในวาระที่สามแล้วนำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติ หรือให้งดการลงมติในวาระที่สามและให้การดำเนินการที่ผ่านมาในวาระที่หนึ่ง และที่สองต้องสิ้นผลไปแต่อย่างใด อย่างไรก็ตามขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย รัฐสภาได้มีมติในวาระที่หนึ่งและที่สองผ่านพ้นไปแล้ว เมื่ออำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เป็นอำนาจของรัฐสภาและที่ผ่านมารัฐสภาได้ดำเนินการโดยถูกต้องตามขั้นตอน ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 256 ทุกประการ คงเหลือขั้นตอนการให้ความเห็นชอบในวาระที่สาม และการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติเท่านั้น
เมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เช่นนี้รัฐสภาจึงต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบในวาระที่สามต่อไป หลังจากนั้นจึงไปสู่ขั้นตอนการจัดทำประชามติ ซึ่งการแปลความเช่นนี้ทำให้การดำเนินการเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และสอดคล้องกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ หากไม่มีการลงมติวาระสามแต่นำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนการดำเนินการก็จะขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 256 และการกระทำดังกล่าวไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญรองรับ

3.ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่รอการลงมติในวาระสาม ถือเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่

เห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่อยู่ระหว่างการพิจารณา ไม่ใช่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในตัวเอง ดังนั้น จึงไม่จำเป็นที่จะต้องยกเลิกกระบวนการทั้งหมดที่ทำมาเพื่อไปเริ่มถามประชามติประชาชนก่อน แต่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเกิดขึ้นต่อเมื่อ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ผ่านการลงมติของประชาชนและประกาศใช้ เป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมแล้วเท่านั้น ดังนั้น การให้ประชาชนออกเสียงประชามติหลังรัฐสภาให้ความเห็นชอบในวาระที่สาม จึงถือเป็นการถามความคิดเห็นของประชาชนก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เช่นกัน อันสอดคล้องกับคำวินิจฉัยของรัฐธรรมนูญ

4.กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะเริ่มต้นตั้งแต่เมื่อไหร่

หลังที่รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมประกาศใช้บังคับแล้ว กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงจะเริ่มต้นขึ้นด้วยการเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน แล้วเสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็น หลังจากนั้นจึงนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นให้ประชาชนออกเสียงประชามติ เมื่อผ่านประชามติแล้วจึงนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าประกาศใช้ต่อไป ดังนั้น การลงประชามติเพื่อถามประชาชนว่าจะให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จึงต้องทำก่อนที่จะเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งก็คือ การถามความเห็นของประชาชนไปพร้อมกับการลงประชามติ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในวาระที่สามแล้วนั่นเอง

5.ความเห็นที่ให้ยกเลิกการลงมติวาระที่สามแล้วกลับไปถามประชาชนก่อน ว่าจะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จะก่อให้เกิดผลดังนี้

• ไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดรองรับไว้ว่าให้ทำประชามติในกรณีดังกล่าว จึงมีผลเท่ากับรัฐสภากระทำการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญเสียเอง
• การจะใช้มาตรา 166 มาใช้บังคับกับการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญนั้น ไม่สามารถนำมาใช้ได้ เนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาที่จะดำเนินการ เมื่อรัฐธรรมนูญมาตรา 256 (8) กำหนดขั้นตอนการทำประชามติไว้ชัดเจนแล้ว จึงต้องใช้บทบัญญัติดังกล่าวมาดำเนินการในเรื่องนี้
• หากกระทำการดังกล่าวจะมีผลเท่ากับต้องลงประชามติถึงสามครั้ง ทั้งที่ ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์และผลเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่แตกต่างไปจากการลงมติสองครั้งตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น และการกระทำเช่นนี้อาจขัดต่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญอีกด้วย เพราะคำวินิจฉัยกำหนดให้ทำประชามติสองครั้ง คือ ก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และหลังจากจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว นอกจากนี้การทำประชามติสามครั้งทำให้สูญเสียงบประมาณจำนวนมาก

6.รัฐสภาต้องจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เองหรือให้ ส.ส.ร. เป็นผู้ยกร่าง

ประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเพียงว่ารัฐสภามีอำนาจหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ไม่ได้ระบุข้อจำกัดและเงื่อนไขว่ารัฐสภาจะต้องดำเนินการด้วยตนเอง ดังนั้น จึงอยู่ที่รัฐสภาจะกำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ภายใต้เงื่อนไขที่บัญญัติไว้ ในมาตรา 255 และมาตรา 256 ซึ่งการตั้ง ส.ส.ร. เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงสามารถ ทำได้และที่ผ่านมารัฐสภาก็เคยดำเนินการในลักษณะดังกล่าวมาแล้ว ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ปี 2540

ชูศักดิ์ ศิรินิล
16 มีนาคม 2564