สมาชิกวุฒิสภาของอังกฤษ และไทย : ความต่างในประชาธิปไตย

ประเด็นเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) และข้อเสนอของ คสช. ที่น่าจับตามองและกำลังเป็นที่ถกเถียงอย่างกว้างขวางในสังคมขณะนี้ คือ เรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา แนวคิดการมีสมาชิกวุฒิสภานั้นมีต้นแบบมาจากประเทศอังกฤษ ทว่าก็มีความแตกต่างกันอยู่หลายประการ โดยเฉพาะด้านการจำกัดอำนาจหน้าที่

 
วุฒิสภาในประเทศอังกฤษนั้นเรียกว่า สภาขุนนาง (House of Lords) เป็นสถาบันที่มีวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์มาอย่างยาวนาน ตั้งแต่การเป็นสถาบันที่มีอำนาจและอภิสิทธิ์ในสังคมอย่างสูง จนในปัจจุบันเมื่อสภาสามัญมีอำนาจมากขึ้น อำนาจของสภาขุนนางจึงถูกจำกัดให้ลดน้อยลง

สภาขุนนางของอังกฤษนั้นมิได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ประกอบด้วยขุนนางฝ่ายสงฆ์ หรือพระที่ดำรงสมณศักดิ์ และขุนนางฝ่ายฆราวาสที่มาจากการสืบเชื้อสายและฐานันดรศักดิ์

สภาขุนนางนั้นไม่ได้รับค่าตอบแทน แต่ได้รับอนุญาตให้เดินทางไปในกิจธุระของรัฐสภาภายในสหราชอาณาจักรได้โดยจะมีค่าใช้จ่ายในการเข้าร่วมประชุมสภาให้ด้วย เช่น สำหรับการประชุมที่ต้องพักค้างนอกสถานที่ จะได้รับไม่เกิน 70 ปอนด์ (ประมาณ 3,500 บาท) หรือสำหรับการไม่พักค้าง จะได้รับไม่เกิน 31.5 ปอนด์ต่อวัน (ประมาณ 1,500 บาทต่อวัน) เป็นต้น

เนื่องจากสมาชิกสภาขุนนางมิได้รับเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง สภาขุนนางจะไม่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณากลั่นกรองพระราชบัญญัติในเรื่องเกี่ยวกับภาษีและการเงิน แต่จะมีหน้าที่สองประการคือ

1) ทำหน้าที่เป็นศาลสูงสุดในการพิจารณาคดีแพ่งในสหราชอาณาจักร และคดีอาญาในอังกฤษ เวลส์และไอร์แลนด์เหนือ ผู้ที่พิจารณาคดีประกอบด้วยขุนนางด้านกฎหมาย 9 คน ประธานสภาขุนนางและสมาชิกที่ดำรงตำแหน่งในศาลสูง 

2) ทำหน้าที่ตรวจและแก้ไขร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาในสภาสามัญแล้ว การพิจารณาตรวจและแก้ไขนี้อนุญาตให้มีการโต้เถียงแต่ละบทบัญญัติ แต่ทำได้ไม่เต็มที่เหมือนในสภาสามัญ สภาขุนนางสามารถแก้ไขร่างพระราชบัญญัติได้ทุกร่างยกเว้นร่างที่เกี่ยวกับภาษีและการเงิน นอกจากนี้สภาขุนนางยังไม่มีสิทธิในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งกระทู้ถามและวิจารณ์การทำงานของรัฐบาลได้

สภาขุนนางอังกฤษ แม้จะมีอำนาจดีเบตกฎหมายและชะลอการออกกฎหมายได้ แต่ก็ไม่มีสิทธิยับยั้งกฎหมาย กล่าวคือ ถ้าสภาผู้แทนราษฎรโหวตยืนยันผ่านกฎหมาย สภาขุนนางก็ไม่มีอำนาจขัดขวาง

นอกจากนี้สภาขุนนางอังกฤษ ก็ไม่มีอำนาจแต่งตั้งองค์กรอิสระ และไม่มีอำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เหมือนกับที่วุฒิสภาในหลายๆ ประเทศ

สภาขุนนางอังกฤษจึงเป็นเพียงเวทีดีเบต ที่ช่วยให้ข้อมูลประชาชนเกี่ยวกับข้อดีข้อเสียของกฎหมายฉบับต่างๆ ไม่ได้มีอำนาจเปลี่ยนแปลงกฎหมาย หรือถ่วงดุลกับรัฐสภาอย่างจริงจังแต่อย่างใด

ย้อนกลับมาดูในประเทศไทย หลายคนมักบอกว่าประเทศไทยนั้นมีการปกครองรูปแบบคล้ายกับในประเทศอังกฤษ อาจจะจริงที่จุดเริ่มต้นเราอาจจะนำต้นแบบมาจากสหราชอาณาจักร หากเมื่อเวลาผ่านไป ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงระบบการเมือง เพื่อให้ปรับใช้เข้ากับความเป็นไทยมากขึ้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังดำเนินการกันอยู่ ก็นับเป็นฉบับที่ 20 แล้ว 

ทั้งนี้หากย้อนอดีตกลับไป รัฐธรรมนูญ 2540 ถือเป็นครั้งแรกและครั้งเดียวที่กำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง ข้อดีของการที่มาจากการเลือกตั้ง คือ ให้อำนาจประชาชนในการตัดสินเลือกผู้แทนของตนเองในแต่ละพื้นที่ ไม่ผูกขาดอำนาจการเลือกไว้กับบุคคลใดบุคคลหนึ่ง 

และเมื่อมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในปี 2550 ตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน (ฉบับปี 2550) วุฒิสภาในประเทศไทยประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 150 คนซึ่งมาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด จังหวัดละ 1 คน และมาจากการสรรหาเท่ากับจำนวนรวมข้างต้นหักด้วยจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (จังหวัด 77 คน และสรรหา 73 คน) วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในการกลั่นกรองและพิจารณากฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน โดยการตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี หรือเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาโดยไม่มีการลงมติ นอกจากนี้ยังให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเลือก แต่งตั้ง เสนอชื่อ หรือให้ความเห็นชอบให้บุคคลดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยตั้งคณะกรรมาธิการ ทำหน้าที่ตรวจสอบประวัติ ความประพฤติและพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่ง รวมทั้งรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานที่จำเป็น แล้วรายงานต่อวุฒิสภาเพื่อประกอบการพิจารณา ตามมาตราที่ 121 ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 อีกด้วย

ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่นำโดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ มีความพยายามจาก คสช. ผ่านข้อเสนอไปยังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการเพิ่มจำนวนสมาชิกวุฒิสภาเป็น 250 คนโดยมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด และมีวาระ 5 ปี อีกทั้งยังเสนอเปิดทางให้ผู้นำเหล่าทัพเข้าเป็นสมาชิกวุฒิสภาโดยตำแหน่ง มีอำนาจหน้าที่ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศพร้อมเพิ่มอำนาจตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจ

การกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งทั้งหมด แม้จะคล้ายกับที่สหราชอาณาจักร แต่ก็เป็นเพียงความคล้ายในแง่ของที่มาเท่านั้น เพราะขณะที่วุฒิสภาของสหราชอาณาจักรนั้นแทบจะไม่มีบทบาทใดๆ ในทางการเมืองเลยเนื่องจากไม่ได้มาจากประชาชน แต่วุฒิสภาในประเทศไทยที่กำลังปรากฏเป็นประเด็นถกเถียงอยู่ในขณะนี้ กลับมีลักษณะตรงกันข้าม คือ มีที่มาจากการแต่งตั้งโดย คสช.แม้จะใช้คำพูดว่าคัดสรรโดยกรรมการก็ตาม และที่สำคัญคือ สามารถกำหนดรัฐบาลในอนาคต มีอำนาจเหนือรัฐบาลของประชาชน